Dijk van een oplossing

Natuur: een dijk van een oplossing

Hoe krijgen we dijkversterkingen vergund door slimme combinaties met riviernatuur?

Op grote schaal nieuwe riviernatuur ontwikkelen: het kán! Door dijkversterking en uiterwaardenherontwikkeling te combineren. Dit is sowieso een goed idee: de belangrijkste pluspunten zijn een gesloten grondbalans en de kans om een buitendijkse versterking waterstandsneutraal uit te voeren. Maar door de stikstofcrisis is er een nieuwe reden bijgekomen. Dijkversterking gecombineerd met natuurontwikkeling herstelt de stikstof- en natuurbalans en kan dijkprojecten beter vergunbaar maken. Hoe werkt die oplossing? Wat vinden betrokkenen ervan? En wat is er nodig om dit huwelijk tussen dijk en natuur te laten slagen? “Verbreed dijkprojecten met de natuurbeleidsopgave, dan kom je uit de impasse”, zegt Bas Roels van het Wereld Natuur Fonds (WWF).

Oproep van WWF Nederland. Verteld door Flows Productions. Met onderzoek door HKV en Bureau Stroming.

Bas Roels heeft een droom. De realisatie van één groot aaneengesloten natuurgebied van 70.000 hectare langs de Nederlandse rivieren. Waarom?

“Omdat riviernatuur bijzondere natuur is, vanwege de overstromingsdynamiek en de verbindingen die rivieren vormen tussen zee, beken en bergen. De uiterwaarden zijn daardoor hotspots voor biodiversiteit. En die biodiversiteit is essentieel voor ons bestaan; een randvoorwaarde voor gezonde lucht, voldoende schoon water, recreatieruimte en bescherming tegen droogte en overstromingen.”

Maatschappelijke en politieke oproep

Die oproep klinkt steeds breder en luider. Er ligt een grote beleidsopgave om riviernatuur te herstellen. Zo zijn in de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) streefbeelden uitgewerkt voor ‘een ecologisch goed functionerend rivierwatersysteem’ met zo’n 25.000 hectare noodzakelijk natuurherstel. De Europese Natuurherstelwet zet riviernatuurherstel sterk neer. En de politiek oefent druk uit met verschillende Kamermoties. Zo is in juli 2023 de motie van Grinwis en Minhas aangenomen, die oproept om ‘nadrukkelijk in te zetten op uiterwaardherinrichting en/of natuurontwikkeling en de Kamer over haar inspanningen te rapporteren, met name in de voortgangsrapportages van het Hoogwaterbeschermingsprogramma’.

De vrijblijvendheid is er dus vanaf. En het moment is daar om de natuurdoelen te combineren met dijkprojecten, want die dijken gaan toch al op de schop. Het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) werkt de komende 30 jaar aan 1.500 kilometer dijkversterking.

Dijken en natuur: een goed huwelijk

Buitendijkse versterking en het vergraven van de uiterwaard zijn sowieso een goed huwelijk. Dat zit zo: je kunt met een uiterwaardvergraving of nevengeul het opstuwende effect van een buitendijkse versterking compenseren. Dat is wel zo handig op plekken waar binnendijkse versterking te krap en complex is door bebouwing. De grond is bovendien weer te gebruiken voor de dijkversterking en die gesloten grondbalans bespaart kosten, overlast en uitstoot. Nog een voordeel: dijkbewoners en de omgeving krijgen er een mooiere uiterwaarde voor terug. Dat hebben ze wel verdiend als ze een paar jaar een bouwproject voor de deur hebben gehad. En er liggen dus kansen om tegelijkertijd doelen te halen voor Natura 2000, de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de PAGW. Het HWBP en PAGW zoeken hiervoor ook samenwerking.

Een weg uit de stikstofimpasse?

Een nieuw argument is stikstof. Sinds de afschaffing van de bouwvrijstelling op 2 november 2022 moeten waterschappen voor dijkversterkingen binnen 25 kilometer van Natura 2000-gebieden de stikstofneerslag berekenen en bij negatieve effecten een vergunning voor de Wet natuurbescherming (Wnb) aanvragen. Het HWBP bevestigt dat dit een bottleneck wordt. Vrijwel alle 34 projecten krijgen te maken met stikstofberekeningen en vertragende vergunningstrajecten omdat ze dicht tegen stikstofgevoelige gebieden aanliggen. Uit een risicoscan onder 30 projecten blijkt dat het voor 28 projecten een probleem wordt. Er zijn oplossingen – emissiearm bouwen of het werk langer uitsmeren over de tijd – maar die zijn niet altijd uitvoerbaar of te bekostigen.

Er is een andere uitweg. Een groene uitweg. In de uiterwaarden vindt veel landbouw plaats. Als in de buurt van een dijkproject dit landbouwgebruik stopt, dan daalt de stikstofemissie. Wat nu als je die stikstofruimte gebruikt om de dijkversterking uit te voeren? Om zo de stikstof- en natuurbalans te herstellen én tegelijkertijd de vergunningverlening te bevorderen?

HKV en Bureau Stroming hebben deze oplossing onderzocht in de Verkenning stikstofopgave en dijkversterkingen (zie download onderaan). De studie gaat in op de situatie voor Gelderland. Hier staat 162 km dijkversterking gepland tot 2028. Een groot deel van die dijkversterkingen ligt binnen 25 kilometer van een Natura 2000-gebied. De onderzoekers hebben fysisch uitgezocht hoeveel stikstof wordt uitgestoten bij de dijkversterkingen, en hoeveel stikstof je kan voorkomen door akker- en landbouw grond om te vormen naar natuur. Daarbij is gerekend met de gemiddelde stikstofemissie van 20 kg N/ha/j bij akkerbouw, een getal dat afkomstig is uit dit artikel van WUR. Tijdens een periode van twee jaar, de gemiddelde bouwperiode van een dijkversterking.

Stikstofuitstoot is ruimschoots te compenseren

Wat blijkt nu uit de vergelijking? De stikstofemissie van de dijkversterkingen is tijdens die twee jaar vele malen kleiner dan de stikstofemissies vanuit de gras- en akkerlanden. “Dat betekent dat je de stikstofuitstoot van een dijkversterking fysisch gezien ruimschoots kunt compenseren”, concludeert onderzoekster Dorien Honingh. Voor een specifiek project komt het erop neer dat je met ongeveer 7 hectare natuur per kilometer dijkversterking het project (gedurende de uitvoeringsperiode) stikstofneutraal kunt uitvoeren. Dat is 5 tot 10% van de Gelderse uiterwaarden voor alle dijkversterkingen. Honingh: “Bovendien heb je na de bouwperiode dan nog altijd sterk gereduceerde stikstofemissies vanuit de uiterwaarden, dus je draagt structureel bij aan lagere stikstofemissies in Nederland.”

Naast stikstof speelt het ruimtebeslag een rol in de natuurvergunning. Bij een buitendijkse versterking in Natura 2000-gebied moet je de verloren natuur compenseren. Dit ruimtebeslag is ook onder de loep genomen. Uit een expert judgement blijkt dat het totale buitendijkse ruimtebeslag voor de 162 km dijkversterking hooguit enkele procenten van de uiterwaard is. Dus dat vraagt ook maar enkele procenten compensatie voor verloren natuur. Vertaald naar projectniveau: er gaat ongeveer 15 hectare verloren, maar er komt ruim 1.000 hectare voor terug door de herontwikkeling van de uiterwaarden. Zowel de stikstofuitstoot als het ruimtebeslag zijn dus ruimschoots te compenseren.

Veel kansrijke gebieden in de Gelderse uiterwaarden

Natuur ontwikkelen in de uiterwaarden: waar kan dit precies? Op veel plekken, zo blijkt ook uit de verkenning. Uit de analyse blijkt dat op dit moment 71% van de Gelderse uiterwaarden als natuurgebied geclassificeerd is. Slechts 10 procent daarvan wordt ook beheerd als natuurgebied, 79% is geclassificeerd als grasland en 11% als akkerbouw. Die agrarische gronden zijn kansrijk voor natuurontwikkeling en stikstofcompensatie.

Dijkversterkingen in de buurt van Natura 2000-gebieden krijgen problemen met stikstofvergunningen. Wat nu als je landbouwgrond omvormt tot natuur en die stikstofruimte gebruikt om de dijkversterking uit te voeren? Dat kan op veel plekken, zo blijkt uit een verkenning in de Gelderse uiterwaarden. De kaart (van Bureau Stroming) laat zien dat er veel gronden in landbouwkundig gebruik zijn, alleen de donkergroene stukken niet. Kansrijk voor stikstofcompensatie zijn alle agrarisch gebruikte percelen (de 2 lichtere kleuren groen) die aanliggen tegen de HWBP-dijktrajecten. Klik voor grotere kaart.

‘Er zit muziek in!’

“Het is een macrostudie op basis van beschikbare kengetallen en elke dijkversterking of uiterwaard is natuurlijk weer anders”, zegt Honingh over de betrouwbaarheid en representativiteit van de cijfers. En juridisch gezien ligt er nog wel een hobbel omdat de omzetting van akker- en landbouwgrond naar natuur niet wordt meegerekend bij het creëren van stikstofruimte. Verdere verfijning en uitwerking is dus nog nodig. Honingh: “Maar dit is zeker een hoopvol resultaat, er zit muziek in! Ik denk dat het voor de waterschappen en het HWBP heel interessant is om de projectgebieden verder onder de loep te nemen en te onderzoeken hoe het landelijke beeld eruitziet.”

Strikte regels voor natuurcompensatie

Tijd voor een belrondje langs betrokkenen. Wat vinden zij van deze oplossing en wat is er nodig om dit huwelijk te laten slagen? “Een heel goed concept”, reageert Anke van Houten (Unie van Waterschappen). “Het is slim als waterschappen kijken hoe de eigen en omringende gronden eruitzien; als ze verkennen waar ruimte is voor natuurontwikkeling om extra stikstofruimte te maken. Werk maken van natuur.” En Van Houten ziet meer voordelen. “Waterschappen zijn partner van het Deltaplan biodiversiteitsherstel, hiermee kun je tegelijkertijd het ‘natuurvinkje’ zetten. Ook draag je bij aan CO2-vastlegging. Die integrale blik is wat me aanspreekt hierin. Door meerdere opgaven aan elkaar te knopen, kun je uit de knoop komen.”

Van Houten benoemt wel een aantal aandachtspunten. “Niet de gras- en andere akkers zijn de stikstofveroorzakers, maar het vee. Maak dus de koppeling met de veehouderij, niet met het landgebruik op zich. En landbouw omvormen tot natuur: hoe doe je dat precies? Want als je stikstofruimte compenseert, ligt er niet ineens natuur.” Ook wijst ze erop dat de regels voor natuurcompensatie strikt zijn. “De natuur moet al gerealiseerd zijn om de vergunning te krijgen.”

Anke van Houten: “Het is slim als waterschappen kijken hoe de eigen en omringende gronden eruitzien; als ze verkennen waar ruimte is voor natuurontwikkeling om extra stikstofruimte te maken. Werk maken van natuur.”

Voorkeursvolgorde

Er blijkt dus een verschil te zijn tussen stikstofcompensatie en natuurcompensatie. Stikstof compenseren doe je juridisch gezien door binnen of buiten je projecten stikstofruimte op te kopen, bijvoorbeeld van een agrariër die stopt. Dit heet salderen. Natuurcompensatie, daarbij leg je ook echt natuur aan en hiervoor moet je een strenge toets doorlopen (ADC-toets).

Dat bevestigt Henk van ’t Pad (Waterschap Rivierenland). Hij vertelt dat zijn waterschap met een voorkeursvolgorde werkt voor het verwerven van stikstofrechten (zie bestuursstuk). “De oplossing uit de verkenning lijkt me natuurcompensatie en die optie komt pas op de derde plaats, als intern en extern salderen niet lukken. Daar is nog geen jurisprudentie voor, dus wij zien dit voorlopig niet als optie.” Toch noemt Van ‘t Pad het een interessante oplossingsrichting. ”Omdat je meerdere vliegen in één klap kunt slaan. Natuurherstel; buitendijkse versterking; werkzaamheden combineren, dus minder hinder.”

Perspectief voor de boer

Gevraagd naar de ‘huwelijkse voorwaarden’ van deze oplossing, noemt Van ‘t Pad als belangrijkste punt: “Goede afspraken over wie de natuur gaat inrichten en beheren, want wij zijn daar als waterschap niet geëquipeerd voor.” Wat hij ook nodig acht: perspectief voor de boer, want landbouwgronden omzetten in natuur, dat lijkt hem niet zo eenvoudig in dit huidige tijdsgewricht. Daar is Bas Roels zich ook van bewust. “WWF is in gesprek met partijen uit de agrarische sector om te kijken hoeveel ruimte er is om het areaal agrarisch natuurbeheer uit te breiden. Welk beheer kunnen agrariërs doen? Kan er een grondbank komen voor uitruil met binnendijkse gronden, zodat die beweging naar één groot natuurgebied in het rivierengebied positief kan landen, ook bij de agrarische grondeigenaren?”

Het HWBP noemt de oplossing bij monde van Jan Baltissen “een interessante optie om mee te nemen in onze zoektocht naar een handelingsperspectief om met de stikstofproblematiek om te gaan.” Alles met emissieloos bouwen oplossen is de duurste optie en het HWBP kan dit niet allemaal subsidiëren. Baltissen: “Wij zoeken daarom naar andere manieren, waaronder natuurcompensatie. Hoe kunnen dijkversterkingen en natuur elkaar versterken? Hiervoor willen we samen met betrokkenen een handelingsperspectief uitwerken in een ‘werkplaats HWBP en PAGW’.”

Henk van ’t Pad: “Er zijn goede afspraken nodig over wie de natuur gaat inrichten en beheren, want wij zijn daar als waterschap niet geëquipeerd voor.”

Gronden met dierplaatsen

En de provincie, hoe zit die erin? Zij verleent als bevoegd gezag de Wnb-vergunning (Wet natuurbescherming). John Rocks (provincie Gelderland) voorziet de nodige juridische haken en ogen bij de voorgestelde oplossing. “Een dijkversterking heeft stikstofruimte nodig. Die krijg je – onder de huidige stikstofaanpak en regels – alleen als je de stikstofveroorzaker wegneemt en dat zijn de dieren die mest uitstoten. Stoppen met een akker bemesten en daar natuur van maken telt niet mee in de stikstofberekening, je hebt nog steeds stikstofruimte nodig.”

John Rocks: “Als het je lukt om binnen je plangebied bedrijven aan te kopen met vergunde dierplaatsen, dan kun je daar mogelijk de stikstof mee compenseren, oftewel intern salderen.”

Rocks adviseert voor de dijkversterkingsprojecten om de benodigde stikstofruimte aan te vragen via nationale of regionale stikstofbanken (zie Gelderse stikstofbank). De overheid kan dan de beschikbare ruimte herverdelen, naar prioriteit en maatschappelijk belang. Een dijkversterking kan zo’n prioritair project zijn. En een gebiedsontwikkeling: is dat een optie? Rocks: “Als het je lukt om binnen je plangebied bedrijven aan te kopen met vergunde dierplaatsen, dan kun je daar mogelijk de stikstof mee compenseren, oftewel intern salderen.”

De dijkversterking als natuurherstelproject

En er blijkt nog een manier te zijn, die Anke van Houten naar voren bracht. Als je aantoonbaar kunt maken dat jouw maatregelen bijdragen aan natuurherstel, dan is er geen stikstofvergunning nodig (interpretatie van paragraaf 2.3, artikel 2.7 uit de Wnb). De maatregelen moeten dan wel onderdeel uitmaken van de Natura 2000-beheerplannen. De dijk wordt dan onderdeel van natuurkwaliteit. Oftewel: de dijkversterking als natuurherstelproject.

Die insteek klinkt Bas Roels als muziek in de oren. Want voor hem is glashelder wat er moet gebeuren. “Geen geitenpaadjes gaan zoeken en op de millimeter elke mol stikstof uitstoot met precies een equivalent aan hectares uiterwaard gaan compenseren. Nee, verbreed dijkprojecten met de totale natuurbeleidsopgave, dan kom je uit de impasse. Laat Rijk, provincies en de waterschappen afspreken dat de opdracht aan het HWBP verbreed wordt met het realiseren van de totale riviernatuurherstelopgave en bundel daar werkprocessen en geldstromen voor, dat is doelmatig en efficiënt.”

Droom wordt werkelijkheid

Als dat lukt, wordt de droom van Bas Roels werkelijkheid. Een droom met opbrengsten voor de hele samenleving. “Want dan is ons land na elk dijkproject, als het stof is neergedaald, veiliger en mooier geworden. Met dijken die ons beschermen. Met prachtige uiterwaarden waar je kunt wandelen of naar een strandje kunt gaan. En de dijkwerkers? Die krijgen hiervoor alle lof omdat ze realiseren wat de omgeving en de samenleving nodig heeft.”